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行政行为合法性全面审查:只有完全合法才能判决驳回原告的诉讼请求
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
也就是说，人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查，只有在被告作出的行政行为完全合法的情形下，人民法院才能判决驳回原告的诉讼请求。被诉行政行为结果正确，认定事实错误、适用法律不当的，人民法院不能判决驳回原告诉讼请求。人民法院审理行政案件，应当遵循司法谦抑原则，尊重行政机关的裁量权，不应以不同于被诉行政行为的事实和法律适用，在肯定被诉行政行为结果的正确性后，判决驳回原告的诉讼请求。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社。再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇新发村第七农经社。再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇新发村第八农经社。被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区人民政府。再审申请人广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第七农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第八农经社（以下简称三农经社）因诉被申请人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西自治区政府）不予受理行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年4月8日作出的（2017）桂行终1568号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。三农经社申请再审称：1.颁发××6号土地证行政行为的效力一直延续至今，没有超过法定申请行政复议的期限。2.《行政复议条例》对生效前的行政行为是否有溯及力，没有特别规定。从维护当事人的合法权益角度出发，应视为对生效前作出且效力延续至今的行政行为具有溯及力。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。行政复议制度与行政诉讼制度系相互衔接、功能一致的同类法定救济方式。《中华人民共和国行政复议法》仅仅在第九条设定申请人知道行政行为内容情形下普通的申请行政复议期限，没有关于当事人不知道行政行为内容情形下最长申请行政复议期限的规定。为了维护社会关系的稳定性，维护行政管理秩序的稳定性，行政复议机关参照行政诉讼法第四十六条第二款规定，对因不动产申请行政复议的案件，自行政行为作出之日起超过二十年的，决定不予受理，符合行政复议设立申请行政复议申请期限制度的本意，不违反法律规定。换句话说，涉及不动产的行政行为作出之后，申请人一直不知道该行政行为内容，自行政行为作出之日起超过二十年，申请人提出行政复议申请的，复议机关参照行政诉讼法第四十六条第二款规定，作出不予受理复议决定，不违反法律规定。本案中，玉林市人民政府于1989年作出被申请复议的颁发××6号土地证行政行为，三农经社于2016年6月申请行政复议，显然已经超过20年的最长申请行政复议期限。广西自治区政府依法作出126号复议决定，不予受理三农经社的复议申请，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回三农经社的诉讼请求，结果并无不当。三农经社主张，颁发××6号土地证行政行为的效力一直延续至今，没有超过法定申请行政复议的期限。但是，法律对最长申请复议期限起算点的规定，是从行政行为作出之日起计算，而非行政行为效力终止之日起计算。以此为由申请再审，于法无据，本院不予支持。《行政复议条例》第五十七条规定，本条例自1991年1月1日起施行。该条规定就是法不溯及既往的具体规定，即只有在1991年1月1日后作出的行政行为，利害关系人才能够按照该条例的规定，依法申请行政复议；1991年1月1日之前作出的行政行为，除非当时的法律、法规有特别规定，利害关系人无权依照《行政复议条例》的规定申请行政复议。本案中，被申请行政复议的颁发××6号土地证行为于1989年作出，当时的法律、法规并没有关于当事人对颁发土地证行为有权申请行政复议的特别规定，三农经社对该颁证行为申请行政复议，确实于法无据，一、二审判决以法不溯及既往原则认定126号复议决定不予受理三农经社的复议申请处理结果正确，理由亦无不当。三农经社主张，《行政复议条例》对生效前的行政行为是否有溯及力，没有特别规定。从维护当事人的合法权益角度出发，应视为该条例具有溯及力。其该项主张与法律的规定不相符，以此为由申请再审，理由同样不能成立。应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。也就是说，人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查，只有在被告作出的行政行为完全合法的情形下，人民法院才能判决驳回原告的诉讼请求。被诉行政行为结果正确，认定事实错误、适用法律不当的，人民法院不能判决驳回原告诉讼请求。人民法院审理行政案件，应当遵循司法谦抑原则，尊重行政机关的裁量权，不应以不同于被诉行政行为的事实和法律适用，在肯定被诉行政行为结果的正确性后，判决驳回原告的诉讼请求。本案中，一、二审未对126号复议决定以超过二十年最长申请期限为由不予受理三农经社复议申请是否合法进行审理，而是以法不溯及既往为由肯定126号复议决定结果正确，判决驳回原告诉讼请求，属于未对被诉行政行为认定事实和适用法律是否正确进行审查，仅仅以被诉行政行为处理结果正确为由判决驳回原告诉讼请求的情形，不符合行政诉讼法第六十九条关于驳回原告诉讼请求判决的法定适用条件，本院予以指正。还应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。参照该条规定，申请人就明显超过法定起诉期限的行政行为申请行政复议，实质上是对原行政行为不服，向上级行政机关的申诉上访；上级行政机关作出的不予受理行为，对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条第二款规定，给予指导和释明，告知起诉人起诉不符合法定条件，退回诉状并记录在册；起诉人坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。本案中，三农经社的复议申请明显超过二十年最长申请期限，广西自治区政府作出的126号复议决定对三农经社的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。人民法院本应向三农经社释明，告知其起诉不符合法定条件，退回诉状并记录在册，坚持起诉的情况下才裁定不予立案。一、二审未对三农经社的起诉是否符合法定条件进行审查，作出实体判决不妥，本院予以指正。综上，三农经社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第七农经社、玉林市福绵区樟木镇新发村第八农经社的再审申请。
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